История первая. Венгрия

Что произошло?

Для защиты от быстрого распространения инфекции страны ЕС закрыли въезд для граждан других государств, в том числе восстановив границы внутри Евросоюза. Страны принимали такие решения по отдельности, что спровоцировало неопределенность для тех жителей ЕС, которые имеют гражданства одной страны союза, но живут и работают в другой.

Например, премьер-министр Венгрии 16 марта объявил о запрете на въезд иностранцам, то есть всем, у кого нет венгерского гражданства. При этом 17 марта в сообщении аэропорта Будапешта уточнялось, что гражданам стран Европейской экономической зоны (ЕЭЗ), у которых есть вид на жительство в Венгрии, въезд в страну будет разрешён. Однако противоречие данных разъяснений со стороны аэропорта прямому декрету от Премьер-министра привело к росту проблем с трактовкой новых правил, как на уровне чиновников пограничной службы, так и прибывающих в страну граждан ЕС.

 

Личная история // Кто пострадал?

Лотар Маттеус – гражданин Германии и бывший игрок немецкой национальной сборной по футболу. Последние 16 лет Маттеус живет с семьей в Венгрии, обладая видом на жительство в этой стране. Во время закрытия границ семья находилась на отдыхе в Дубае. По словам Маттеуса, из-за противоречивых решений властей Венгрии было непонятно, могли ли они с семьей как граждане Германии въехать в Венгрию. Ситуация усугублялась тем, что вскоре ожидалось прекращение авиасообщения с ОАЭ и семья могла надолго застрять в трансграничной зоне аэропорта.

 

Реакция властей

Маттеус обратился за помощью в посольство Германии, однако безуспешно. Ему помог министр иностранных дел Венгрии, узнавший о проблеме из социальных сетей. За 4 часа до полного закрытия авиасообщения с ОАЭ Лотар Маттеус вылетел с семьей в Венгрию на частном самолете. По прибытии в Венгрию его и членов его семьи пропустили через границу. Однако футболист отметил, что его семье повезло: в тот же время более 200 человек безуспешно пытались вылететь из аэропорта Дубая.

История вторая. Германия

Что произошло?

В качестве меры по борьбе с пандемией в федеральной земле Германии Мекленбург — Передняя Померания с 18 марта вступило в силу постановление регионального правительства о запрете сдачи жилья внаём туристам. Все лица, не имеющие постоянного места жительства на территории земли, должны были покинуть её.

 

Личная история // Кто пострадал?

Гражданка Германии Доминика Г. замужем за французом. Основное место жительства семьи — Париж. В момент введения запрета они проводили отпуск в Германии на озере Мюриц. Поскольку семья постоянно проживает во Франции, а в Германии у них не было другого жилья, предписание федеральной земли для них фактически означало выдворение из страны. Они были возмущены этим, поскольку и Доминика и её трое детей являются гражданами Германии.

 

Реакция властей

К Доминике пришли представители Управления по вопросам правопорядка Германии (региональный уровень) и потребовали немедленно покинуть территорию федеральной земли. Семья отказывалась это сделать, чиновники угрожали вызвать полицию. Ситуацию помогли решить сотрудники МВД Германии (федеральный уровень): они предоставили семье особое разрешение остаться на территории земли.

История третья. Россия

Что произошло?

В качестве одной из мер по борьбе с пандемией Россия 18 марта стала вводить первые ограничения на въезд для иностранцев и лиц без гражданства. Запрет стал причиной ряда инцидентов, когда граждане других стран не успевали пересекать границу и застревали в нейтральных зонах.

 

Личная история // Кто пострадал?

19 марта жительница Донецка Анна Ильясова возвращалась из поездки в Австрию транзитом через Москву. Так как 18 числа в России были введены ограничения на въезд иностранных граждан, в Москве российские пограничники забрали оба имеющихся у девушки паспорта — украинский и ДНР — и оставили в транзитной зоне. Сотрудники пограничной службы сообщили девушке, что у нее есть две опции. Первая — поехать в Беларусь (на тот момент граница еще была открыта). Вторая — вернуться в Австрию. Однако австрийские власти к тому моменту также ввели ограничения на въезд для иностранцев, и в случае возвращения девушке грозила бы депортация в Украину. При этом в Киеве ей бы грозило уголовное преследование в связи с работой в госорганах ДНР.

 

Реакция властей

Анна провела в транзитной зоне три дня. Только когда к вопросу удалось привлечь внимание медиа, а близкие Анны начали отправлять запросы в МИД ДНР, девушке предоставили горячее питание и в итоге позволили въехать в Россию.

Почему так происходит?

В приведенных нами кейсах сотрудники пограничных служб разных государств действуют схожим образом: применяют единое, общее правило ко всем случаям без погружения в детали ситуации. Введенные правила четко диктуют: закрыть границы, депортировать из страны или ограничить въезд для всех, кто не обладает конкретными характеристиками (гражданством или правом пребывания в стране).

 

Для объяснения подобных ситуаций американский политолог Майкл Липски сформулировал теорию «уличной бюрократии» (street-level bureaucracy). «Уличными» называют тех сотрудников гос.органов, которые в ходе выполнения своих обязанностей должны впрямую контактировать с гражданами: полицейские, врачи, социальные работники, пограничники и т.д. Главная характеристика уличной бюрократии – наличие профессионального усмотрения (discretion): общие рамки принятия решения предзаданы общим регламентом по оказанию гос.услуги или выписыванию штрафа, однако, каждое решение должно быть принято с учетом контекста конкретной ситуации. Трактовка этого контекста и обеспечивает наличие усмотрения у чиновника. При этом решения часто принимаются в условиях временных и других ресурсных ограничений, что способствует штамповке решений по шаблону и распространению профессионального отчуждения чиновника. В конечном итоге, вместо учета особенностей каждого кейса, наличие усмотрения у «уличной бюрократии» приводит к снижению качества поставляемых услуг и принимаемых решений, особенно в условиях чрезвычайных ситуаций.

 

Таким образом, в каждом из приведенных кейсов пограничные службы сработали в соответствии с новыми регламентами. В целях экономии времени и ресурсов при резком наплыве желающих пересечь границу, они не усмотрели особенностей в кейсах Лотара Маттеуса, Доминики Г. и Анны Ильясовой. Первоначально принятое ими решение об отказе удалось изменить через огласку в медиа или трансляцию проблемы на более высокий уровень бюрократии (глава МИД, сотрудники федерального МВД). Иными словами, через обозначение принципиальных отличий контекста данных кейсов от большинства других и повышение «цены» игнорирования этих отличий.