Новости

Политологи ЦПУР оценили на большом массиве данных последствия реформы местного самоуправления в России

By 07.12.2020 No Comments

ЦПУР представил доклад о достигнутых и не достигнутых эффектах реформы системы управления муниципалитетами в России с 2003 по 2018 гг. Ключевым элементом реформы стал переход от модели «избираемого мэра» к моделям «сити-менеджера» и «назначаемого мэра». Ожидалось, что это поможет встроить муниципалитеты в вертикаль власти, но взамен приведет к более эффективному управлению. Эксперты ЦПУР пришли к выводу, что замысел реформы достигнут лишь частично — муниципалитеты лишились автономии, но не стали эффективнее — и впервые доказали это с опорой на большой массив данных об экономике и социальной сфере муниципальных образований.

«

Есть несколько моделей управления на местном уровне в России. Первый вариант: мэра выбирают люди через привычное нам голосование. Второй — мэр избирается местным советом депутатов после прохождения специального конкурса. Второй вариант получил известность под названием «сити-менеджер». Вообще, спор о том, какой вариант лучше, имеет долгую историю: например, его вели в США и Германии, где также были распространены «сити-менеджеры». В теории выбираемые мэры должны быть более чуткими к запросам населения (если они хотят быть выбранными еще раз), а «сити-менеджеры» более профессиональными и качественными управленцами, потому что их отбирают по их навыкам, а не в результате хорошо проведенной избирательной кампании.

Кирилл Казанцев,

старший эксперт ЦПУР

Для отделения именно эффекта смены модели управления в муниципалитетах от иных факторов, влияющих на показатели, ЦПУР использовал метод Difference-in-Differences. Метод предполагает сравнение показателей контрольной группы, где мэра еще избирают, с показателями экспериментальной группы — где мэра и сити-менеджера назначают. Исследователей интересовали три группы показателей: динамика расходов и доходов муниципального бюджета, уровень занятости и зарплат в муниципальном секторе и показатели общей эффективности управления экономикой и инфраструктурой на уровне муниципалитета.

 

В итоге, для проведения исследования были использованы данные о российских муниципалитетах из Базы данных показателей муниципальных образований (БДМО, Росстат). Собранные с помощью парсинга данные прошли предобработку в части выявления несоответствий, ошибок ввода, пропусков значений и т.д. И-за обилия пропусков и неточностей в изначальных данных далеко не все показатели можно было использовать для оценки. Кроме того, эксперты ЦПУР также использовали тексты уставов муниципальных образований с 2006 по 2018 годы. В результате применения алгоритма автоматического анализа текстов была получена по годовая информация о применяемых в МО моделях управления для всех муниципальных районов и городских округов в России за эти годы.

«

В России споры о плюсах и минусах той или иной модели возникли практически сразу после вступления закона в силу, но до сегодняшнего дня исследователи не собирали базу по способам управления во всех городах и районах России. Это помогает не только изучить отдельные кейсы, но и понять, были ли достигнуты цели муниципальных реформ последних двух десятилетий и можно ли измерить последствия отказа от выборов количественно. Мы решили закрыть пробел в этой области.

Александра Румянцева,

эксперт ЦПУР

Результаты проведенной оценки позволили сделать следующие выводы.

 

  1. Переход от модели «избираемый мэр» к моделям «сити-менеджер» и «назначаемый мэр» при управлении муниципальным образованием влияет на социально-экономические показатели муниципалитета.
  2. Переход от модели прямых выборов мэра к моделям назначения привел к снижению автономии муниципальных образований, повышению зависимости от регионального уровня власти и достраиванию единой вертикали власти на нижнем уровне (между регионом и муниципалитетами). В частности, при смене модели меняются показатели, характеризующие финансовую автономию МО: снижается общий объем расходов муниципального образования (на 2,1-6,7%); снижается общая занятость в организациях муниципальной формы собственности (на 2,7-6,4%); уменьшается доля трансфертов, перечисляемых в бюджет МО (на 11%).
  3. Доказательств роста эффективности управления МО при отказе от прямых выборов мэра не обнаружено. В частности, смена модели сопровождается следующими характеристиками показателей, по которым можно оценивать качество управления экономикой МО: отсутствуют статистически значимые изменения в показателях, характеризующих доходы муниципалитета, причем как налоговые и неналоговые доходы МО, так и доходы от управления муниципальной собственностью; сокращается объем инвестиций в основной капитал организаций муниципальной формы собственности; отсутствует статистически значимая позитивная динамика в показателях доли водопроводной сети, нуждающейся в замене и доли семей, успешно получивших жилые помещения в рамках социальных программ.